[55]对其效能的批评尽在不言中。

此外，与财产权的社会义务类似，宪法中关于生态文明的规定同样可以辐射出财产权的生态义务。[26]参见前注(24),陈征文,第98-109页。

全面实现社会福利制度存在法律上和现实上的种种不可能，肯定社会权的主观权利性质将使国家面对公民的社会权请求进退两难。因此，第45条应当与第33条第2款规定的一般平等权共同发挥效力。在此，补偿使宪法对私有财产权的存续保障(Bestandsgarantie)转化为价值保障(Wertgarantie)。二是设区的市人大及其常委会。[11]参见前注,刘馨宇文,第785-802页。

此外，与实现其他未被宪法要求的目标不同，立法者落实基本义务是实现被宪法要求的目标，在适用比例原则进行权衡时应当增加权重。给付义务指国家为了使公民实际上能够真正实现基本权利而积极创造客观条件(主要是物质方面条件)的义务，包括立法创设某一给付性制度的义务。但是，在落实主体功能区战略和制度、优化国土空间格局方面，现有国土空间开发保护法制仍存在诸多问题。

作者：张忠利，中国社会科学院法学研究所助理研究员。跨域协调机制的本质是，为追求整体利益最大化而对既有的个体之间的利益结构进行重塑，在具有不同利益诉求的个体之间实现互利共赢。三、国土空间开发保护立法的重点问题目前，国土空间开发保护立法的理论研究较为薄弱，存在诸多重点、难点问题亟待深入研究。因此，主体功能区建设显然是推动区域协调发展的题中之义，是有效落实区域协调发展战略的约束性条件。

区域协调发展法则重在促进区域间的实质平等。研究制定国土空间开发保护法，需要对国土空间开发保护相关政策及其发展脉络进行系统性把握，如此方能更好地把握党和国家制定该法的战略意图。

习近平总书记在2020年中央全面依法治国会议上指出：坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。再如，自然保护地立法则是针对自然保护地这一特定空间进行整体性立法和保护与规制的结果，其目的是在自然生态保护立法中引入空间性这一维度，将自然保护地这一特定空间作为一个整体和系统进行保护和规制。（二）推动国土空间永续发展的综合法分析《长江保护法》《黄河保护法》内容可以发现，两部法律旨在实现多元目标的协同治理与优化，生态环境保护却并非其唯一的立法任务。从法政策学角度看，任何社会问题的解决，往往首先表现为党和国家提出的一系列连续的、框架性和战略性的政策部署和安排。

后者则重在改善生态环境质量和规制环境风险等，属于问题导向型的领域法范畴，重在实现生态良好目标。相对于现行环境立法，国土空间开发保护立法更加注重在中观和宏观之国土空间尺度上保护生态环境，旨在通过实现国土空间的高质量发展解决生态环境问题，是在环境法典之外山水林田湖草沙统筹治理之理念的立法表达。如此，方能找准立法机关启动制定某一特定法律背后的考量，并在整个法制体系中分析该项立法的必要性及其可行性。笔者认为，为系统解决上述问题，应当加快制定国土空间开发保护法，并将其定位为国土空间开发保护领域的基本法。

为实现国土空间开发保护领域的良法善治，应当从理论基础、体系定位和重点问题等方面对国土空间开发保护立法展开深入研究。为此，必须尽可能从多方位、多视角分析现行立法在国土空间开发保护法制保障方面的不足。

关键词：国土空间开发保护法。开发是指对特定区域进行的大规模高强度的工业化城镇化开发，并最终表现为将作为自然资源要素的农用地和生态用地转化为建设用地，从而实现特定区域土地的大规模增值，此即土地开发权概念中所谓之开发，即对土地用途的改变或者土地利用强度的提高。

因此，国土空间开发保护立法，应当奠定深厚的理论基础，找准国土空间保护法律定位，选择适合的立法模式，为推动和落实党和国家国土空间开发保护提供立法保障。立法只有符合被调整对象内在的结构或机理，才可能会实现良法善治。因此，国土空间开发保护立法乃是以系统治理、综合治理和源头治理之整体系统论的方法，解决由于各地区粗放型、低效率和不可持续的经济社会发展所致的生态病问题。进入专题： 国土空间开发保护法 国土空间治理 。而信息资源又往往是个体的竞争优势所在，所以个体通常不会无条件或者无保留地、积极地进行信息共享。保护地体系则属于自然生态空间格局下的生态保护红线体系的范畴。

因此，在构建跨域治理协调机制的法律制度时，须考虑构建相应的程序法制度以促成跨域治理各方最大限度的共识、在各方之间无法达成共识时应如何处理、上级政府（部门）应承担何种义务等诸多问题。国土空间开发保护立法，归根结底关系到土地增值收益及其公平合理分配问题。

因此，宜将国土空间开发保护法定位为旨在实现国土空间高质量发展的综合性立法，从而为制定该法获取更大的立法空间。实质上是不同类型的个体利益须与整体环境利益之间协调与平衡，然后才能以此为基础推动不同区域之间的协调发展。

主体功能区建设以终结GDP崇拜、突破行政区划为重要目的。应当加快制定一部面向全域国土空间的开发保护法，即国土空间开发保护法，并发挥其在国土空间开发保护领域的战略引领作用。

《黄河保护法》不仅就黄河流域生态保护与修复和污染防治作出规定，还就黄河流域国土空间规划及其用途管制、水资源节约集约利用、调沙治沙和防洪安全等作出全面规定。（一）构建国土空间开发保护激励性制度体系主体功能区建设的核心思想是，确立并践行发挥地区比较优势的区域差异化、精准化的现代空间治理理念。三是横向上的政府与市场之间、政府与社会之间。尽管国土空间开发保护法旨在推动实现国土空间高质量发展，并与正在研究制定的生态环境法典均以可持续发展为主线索，且两者在自然生态空间部分的立法有一定交集，亦均采取基于生态系统的综合管理方法，但两者并不能相互替代。

国土空间开发保护立法既然以实现主体功能区建设法治化为核心任务，则须同时调整两种不同类型的区域：一是传统行政区域从法政策学角度看，任何社会问题的解决，往往首先表现为党和国家提出的一系列连续的、框架性和战略性的政策部署和安排。

同时，客观真实且及时有效的信息是任何科学决策的基础，跨域治理须以不同个体之间的信息共享为前提。同时，以实现主体功能区建设精准落地为主要立法任务，为全域国土空间的开发与保护提供基本规则，从而更加系统地指导各类国土空间的开发与保护。

因此，主体功能区建设的有效落实和推进，有赖于建立科学合理的区域利益协调机制，其实质是在相关利益主体之间建立激励相容的法律制度。在制定该法过程中，应当对国土空间开发保护激励性制度的体系化、跨域治理协调机制的法律表达和国土空间开发保护法的立法模式等问题进行重点研究。

后者则试图实现生态保护领域的区域—要素统筹立法。从认识论角度看，国土空间开发保护立法试图解决的是因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题，而该类问题从根本上是由于各地区的主体功能定位不明，使得不同区域经济社会发展的资源环境承载能力不足和地区之间重复投资、恶性竞争以及发展失序失衡不协调等问题所致。其次，《长江保护法》《黄河保护法》虽然明确划定应纳入两部法律监管的县级行政区域范围，而且《中共中央国务院关于完善主体功能区战略和制度的若干意见》亦明确提出推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，但是两部法律均未对主体功能区建设作出明确规定，主体功能区建设制度的实施缺乏立法保障。所谓国土空间，包含要素型国土空间和区域型国土空间两种类型，区域型国土空间又包括保护型国土空间（即限制或禁止开发区域）和开发型国土空间（即优化开发区域或重点开发区域）。

因此，必须准确区分国土空间开发保护法与区域协调发展法两部法律在优化国土空间开发格局方面的功能定位。保护地体系则属于自然生态空间格局下的生态保护红线体系的范畴。

最后，两项立法的重心不同，前者注重对不同区域的主体功能进行法律定位，重在构建区域型法律制度，并发挥其对要素型生态环境和自然资源法制的统领作用。（三）选择适合国土空间开发保护法的立法模式尽管《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出要研究制定国土空间开发保护法，而且第十三届全国人民代表大会常务委员会立法规划也将制定国土空间开发保护法列为二类立法项目，但该项立法推进速度较为缓慢。

来源：《黑龙江社会科学》2023年第1期。因此，国土空间开发保护立法旨在基于各地区的环境资源禀赋、资源环境承载能力、地理区位、发展阶段与潜力，找准各地区的比较优势，确定各地区的主体功能，锚定各地区发展定位和预期，从生态文明建设维度强化差异化管控与发展导向的正当性。